El miércoles 8 de mayo de 2024 se publicó en Gaceta Oficial Extraordinaria la nueva “Ley de Protección de las Pensiones de Seguridad Social”, que impone un nuevo tributo a las organizaciones del sector privado, que ya enfrentan una importante presión fiscal, la cual tiene impacto en la economía nacional.
La ley había sido propuesta apenas una semana antes: el 1 de mayo, durante el acto del Día internacional de los trabajadores en el Palacio de Miraflores. La Asamblea Nacional la presentó y aprobó en primera y segunda discusión en solo una semana.
La ley establece una contribución especial para las empresas y organizaciones privadas —no aplica al sector público—, las cuales deben pagar al Estado hasta el 15% de los pagos realizados a sus trabajadores (incluyendo salarios y bonificaciones). La alícuota definitiva la decide (y puede cambiar) el presidente: en el decreto 4952, publicado en la Gaceta Oficial 42.880, se definió la alícuota en 9%.
La base del cálculo por trabajador no puede ser inferior al “ingreso mínimo integral”, una figura creada por el Ejecutivo, que suma salarios y bonificaciones, y que desde el primero de mayo de 2024 se fijó en una cantidad en bolívares equivalente a 130 dólares.
El nuevo tributo se debe declarar y pagar mensualmente ante el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (Seniat). Algunas categorías de sujetos pasivos especiales y sectores estratégicos podrían ser exonerados del pago. Estas exenciones serían determinadas también por el presidente. La legislación entró en vigencia desde su publicación en Gaceta Oficial. Prodavinci consultó a Richard Obuchi, economista y profesor del Centro de Políticas Públicas del IESA, y a Juan Korody, abogado y presidente de la Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT), para explicar el impacto e implicaciones de esta nueva carga tributaria.
Las implicaciones económicas
1. Efecto en los trabajadores y el mercado laboral
Si bien el objetivo de la ley es, en principio, “proteger” las pensiones, su implementación pudiera tener efectos directos –y no necesariamente positivos— para los trabajadores.
Al estar atado a la nómina, esta contribución implica que las empresas que paguen mejores sueldos, las que generan más empleos, pagarán más cargas. Aumentar el salario, entonces, será más costoso para las empresas y posiblemente menos frecuente para los trabajadores.
“Esto actúa a la larga como un desincentivo al empleo, pues las empresas tienen que enfrentar un costo mayor por cada dólar que pagan de salario, lo que va a impactar en los aumentos de remuneraciones y decisiones de contratación”, explicó Richard Obuchi, economista y profesor del Centro de Políticas Públicas del IESA.
“El pago de un nuevo tributo a la nómina tiene, al menos dos consecuencias económicas directas: se genera un nuevo costo que se trasladará al precio de los bienes y servicios, y por lo tanto al consumidor, quien es el que termina pagando todos los tributos; y pudiera inhibir decisiones de aumentar el salario de los trabajadores de empresas privadas, porque ello significa pagar más en tributos”, explicó Juan Korody, abogado y presidente de la AVDT.
2. Se suma a una creciente presión fiscal
La nueva contribución especial surge en un entorno de presión fiscal considerable. Los economistas Asdrúbal Oliveros y Jesús Palacios, de Ecoanalítica, explicaron en un artículo publicado en Prodavinci que las empresas pagan más de 60% de su margen bruto entre impuestos y cargas parafiscales. El sector privado es el que paga más impuestos.
En un mensaje en sus redes, el economista Oliveros comentó que con esta nueva contribución, la presión fiscal en el sector privado se verá principalmente en pequeñas y medianas empresas.
Por su parte, Korody señaló que la AVDT “ha determinado que en promedio un contribuyente especial tiene que destinar más del 80% de su utilidad en impuestos”. Es decir, por cada 100 dólares en ganancias, los contribuyentes especiales deben pagar cerca de 80 dólares al Estado en sus diferentes niveles, impuestos y cargas. Esto deja sólo 20 de cada 100 dólares de ganancias brutas para ahorrar, invertir y recibir efectivamente como ganancia.
“El sector privado formal emplea al 12% de los trabajadores. La mayoría de los empleos son a cuenta propia y no van a contribuir a este tributo. Es muy inequitativo por la contribución única, desproporcional y asimétrica a la empresa privada”, comentó Obuchi.
El aumento de la recaudación mediante nuevos y mayores tributos tiene un impacto en la actividad empresarial. Sobre esto alerta el economista Leonardo Vera, presidente de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, en un artículo publicado en Prodavinci.
“Más fácil era incrementar la recaudación mediante políticas que redujeran la informalidad e ilícitos tributarios en la economía (por ejemplo, con las empresas que no usan facturas, que traen productos de contrabando, entre otros). Además [este nuevo tributo] se produce en momentos en que la recaudación general está mejorando, tanto por la contribución privada como por las condiciones favorables en el mercado petrolero”, comentó el economista Obuchi.
Esta nueva contribución implica una nueva carga administrativa. La AVDT estima que los contribuyentes especiales deben hacer un promedio de 200 declaraciones de impuestos anuales, puede haber más dependiendo del sector (y los tributos especiales que tenga, si aplican). En este caso, la nueva ley implica más declaraciones y más pagos mensuales para las empresas.
3. Ya existe un sistema de pensiones
La nueva legislación deja claro que esta contribución no sustituye el aporte a la Seguridad Social que ya existe. El artículo 11 señala que es una contribución “distinta e independiente” a los aportes de las empresas para el Instituto Venezolano de Seguros Sociales (IVSS).
“La doble tributación no es inconstitucional en el país, pero en nuestra legislación —el ámbito municipal, por ejemplo—, tanto la Ley Orgánica del Poder Público Municipal [en su artículo 162] como la Ley de Armonización Tributaria [artículo 10], estipula que se tendrán que evitar los efectos distorsivos de la doble tributación. ¿Cuáles son los efectos perniciosos de la doble tributación? ¿Cuándo la doble tributación es inconstitucional? Cuando crea efectos confiscatorios”, explicó Korody. El efecto confiscatorio ocurre cuando la empresa debe pagar tributos por encima de sus ganancias, de su renta.
“Frente a un sector oficial que no tiene cómo financiar el sistema de pensiones, donde se estima que hay casi cuatro millones de pensionados, el Estado piensa trasladar la responsabilidad del sostenimiento de este sistema al sector privado”, señaló el economista Oliveros en un mensaje en sus redes.
Obuchi señaló que este nuevo tributo “No va a tener un gran impacto en las pensiones, pero sí uno muy grande sobre el funcionamiento de las empresas”.
4. La contribución aplica incluso a empresas sin ganancias
El 15% de los pagos a trabajadores es el límite máximo que plantea la ley como alícuota para esta contribución, el porcentaje específico dependerá de la decisión presidencial. Pero se aplicará sólo tomando en cuenta la nómina, sin importar si la empresa reporta o no ganancias.
“La tragedia de nuestro sistema tributario es que obliga a empresas que no generan renta a pagar tributos. Pasa con impuestos que tienen como base los ingresos brutos (como el aporte por la Ley Orgánica de Ciencia y Tecnología y los impuestos municipales a las Actividades Económicas), pasa con el Impuesto a las Grandes Transacciones Financieras, pasa con los anticipos de Impuesto sobre la Renta y pasa con los tributos que tienen como base la nómina, como es el caso de este tributo. La causa económica de la tributación está en la renta, si no hay renta no hay capacidad contributiva o económica”, agrega el abogado. Agregó, además, que el 15% es un porcentaje demasiado alto, considerando que la media de aportes al Seguro Social es 2%.
El economista Obuchi señaló que puede ser un tributo regresivo: “Al no estar vinculado con las ganancias de la empresa, sino calculado con base en los salarios pagados, una empresa en pérdidas puede pagar más que una empresa con ganancias”.
5. El valor de las pensiones está en colapso desde hace años
Entre los años 2001 y 2020, la pensión de vejez perdió 99,7% de su valor, estimamos en un trabajo especial de Prodavinci que analizó el colapso del sistema de pensiones de la Seguridad Social en Venezuela. La pensión es un cobro mensual que paga el IVSS a los trabajadores retirados. No es una dádiva, este aporte lo hacen empleadores y trabajadores, se descuenta mensualmente de los salarios y, en teoría, se disfruta con la pensión una vez que el empleado se retira.
Desde el año 1995 este monto es igual al salario mínimo en el país. Pero las autoridades no aumentan el salario mínimo desde hace más de dos años: el último aumento ocurrió el 15 de marzo de 2022, cuando se estableció en 130 bolívares. Para entonces, equivalía a 29 dólares; en la actualidad se mantiene en 130 bolívares, que equivalen a 3,5 dólares al cambio del BCV del martes 14 de mayo de 2024. Los únicos anuncios recientes de aumentos se han enfocado en bonificaciones a través del sistema Patria, que no incluye a todos los venezolanos. Las bonificaciones no se aplican a las pensiones del seguro social.
Entonces sí, los pensionados se encuentran en una posición vulnerable y sus ingresos definitivamente son insuficientes en comparación con la línea de pobreza extrema establecida por el Banco Mundial, que desde 2015 la estima en 2,15 dólares diarios.
Sin embargo, nada indica que con este tributo habrá capacidad de mejorar la situación, por el contrario, incentiva al cierre de empresas y a la informalización de la economía.
6. Contraviene la legislación tributaria
Algunos de los aspectos planteados en la nueva ley contravienen las legislaciones previas. Por ejemplo, la base sobre la cual se calcula la contribución especial: según la ley, se calculará sobre los salarios y bonificaciones que reciben los trabajadores y no debe estimarse por menos del “ingreso mínimo mensual” de 130 dólares anunciado el pasado 1 de mayo.
“De conformidad con el artículo 107 de la ley del trabajo, y siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, cuando se establezca un tributo que tome como base el salario, la base de cálculo será el ‘salario normal’, que es la remuneración que pagan de forma regular y permanente los empleadores, excluyendo las bonificaciones y otras remuneraciones que no tienen carácter salarial. No debería ser otra la magnitud base para calcular este tributo”, explicó el abogado Korody.
La legislación tampoco impone un tope a este cálculo, como sí se establece en el artículo 114 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, que plantea en su base contributiva un límite superior de diez salarios mínimos.
“La manera correcta de entender esta contribución es que la ley lo haya dicho, que se respete que sea el salario normal y con ese tope”, dijo Korody.
Por otro lado, la ley plantea que las organizaciones “que no presenten la declaración de la contribución especial a la que hace referencia esta Ley o la presenten fuera del plazo establecido (…) serán sancionadas con una multa de mil veces el tipo de cambio oficial de la moneda de mayor valor, publicada por el Banco Central de Venezuela”. Es decir, al miércoles 15 de mayo de 2024, la multa serían unos mil euros.
“Esto es una falta de técnica legislativa porque el Código Orgánico Tributario es el cuerpo normativo que contempla todas las sanciones por la comisión de ilícitos fiscales. La falta de presentación de una declaración o presentarla fuera del plazo ya se encuentra sancionada en dicho Código”, explicó Korody.
7. Es discrecional
Como está planteado en la ley, dos aspectos claves de esta contribución especial dependen de las decisiones unilaterales del Presidente de la República: la alícuota o porcentaje definitivo de la contribución y los sectores que podrían estar exonerados del pago.
“Eso viola la Constitución, porque la Constitución dice que todos los elementos del tributo tienen que estar en la ley. La Sala Constitucional lo ha dicho. No, el Ejecutivo no puede establecer la alícuota, quien establece la alícuota es la ley”, explicó Korody.
El artículo 317 de la Constitución establece que “No podrá cobrarse impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes”.
Por su parte, Oliveros comentó sobre este punto: “Hay que destacar el carácter discrecional que se establece en la ley. Hay posibilidad de que algunos sectores estén exentos, hay posibilidad de que en algunos sectores la alícuota, o la tasa fijada, sea menor. Esto puede crear niveles de diferenciación, de competencia desleal, en sectores venezolanos, al definirse algunos de ellos como estratégicos”.
Todavía persisten dudas en cuanto al cumplimiento de esta ley:
- ¿Qué aspectos se tomaron en cuenta para definir la alícuota y para sus cambios?
La ley establece que el presidente definirá anualmente el porcentaje de la contribución “de acuerdo con el tipo o clase de actividad económica” y también sus exoneraciones. Por decreto, la alícuota se estableció en 9%. Pero no queda claro cómo se definió ese porcentaje, su posible cambio, o las exenciones, que igual podrían cambiar cada año.
- ¿Quién se encargará de manejar y rendir cuentas por estas contribuciones?
La ley establece que la contribución se debe declarar y pagar mensualmente al Seniat, pero no explica cómo se manejarán esos fondos, ni la institución encargada de distribuirlos o aplicarlos.
Durante el anuncio del 1 de mayo, la vicepresidenta Delcy Rodríguez dijo que “esta ley va a captar los aportes de los empleadores para (…) esos ingresos vayan a la Gran misión abuelas y abuelos de la patria”, pero la legislación no entra en detalles.
“No es un fondo aparte, esto va al Tesoro Nacional. El Seguro Social es lo que llaman parafiscal porque no va dentro del Tesoro, sino paralelo a él: para-fiscal. Con esta ley, esa plata que se recauda ahí, va para el Tesoro. Eso no es malo del todo, que el Tesoro Nacional se proteja, pero el Tesoro está relacionado al presupuesto, entonces en el presupuesto de la Nación tienen que estar establecidas las partidas en las que se va a utilizar”, señaló Korody.
- ¿Qué pasa con las empresas que ya tienen sistemas de pensiones propios?
“Hay empresas que tienen fondos de pensiones para sus trabajadores, muchísimas más de las que se cree, y se ocupan de sus viejitos, se ocupan de sus jubilados. Debería haber un desgravamen para estas empresas. Eso tampoco lo contempla la ley”, apunta Korody.
- ¿Tendrá un verdadero impacto en las pensiones?
La imposición del nuevo tributo se hizo en apenas una semana, sin explicaciones formales sobre su impacto estimado ni su alcance. ¿La recaudación de esta contribución se distribuirá entre todos los pensionados o solo a quienes participen en el Sistema Patria, como ha ocurrido con los últimos aumentos de bonificaciones públicas desde 2022?
Y, en particular: ¿aumentarán realmente las pensiones?
