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POR Carlos García Soto

En la Gaceta Oficial N° 6.710 extraordinario de 20 de julio de 2022 fue publicada la Ley Orgánica de Zonas Económicas Especiales (LOZEE). Previamente había sido declarada su constitucionalidad a través de la sentencia N° 0250 de 06 de julio de 2020 de la Sala Constitucional, luego de haber sido sancionada en sesión ordinaria de la Asamblea Nacional del 30 de junio.

Al sancionar la Ley, el Presidente Maduro anunció la próxima creación de las siguientes Zonas Económicas Especiales: Paraguaná (noroeste), Puerto Cabello-Morón (centro-norte), La Guaira (litoral central), Margarita (noreste insular) y la Isla La Tortuga (centro norte insular).

La LOZEE fue incluida en la agenda legislativa aprobada en marzo de 2021, y constituye sin duda la Ley más importante en materia económica dictada desde la instalación de la Asamblea Nacional en enero del año pasado.

En un encuentro el 26 de mayo de 2021 entre el Presidente Nicolás Maduro y Diputados de la Asamblea Nacional se discutieron aspectos del proyecto de Ley de Zonas Económicas Especiales. Señaló que la Ley de Zonas Económicas Especiales es “hija” de la Ley Antibloqueo, pues su objetivo sería reformular el esfuerzo para desarrollar zonas a lo largo y ancho del país. Por su parte, la Diputada Gladys Requena señaló que en la Asamblea Nacional consideraban necesario dictar un conjunto de Leyes para asegurar la aplicabilidad de la Ley Antibloqueo. La Ley Constitucional Antibloqueo para el Desarrollo Nacional y la Garantía de los Derechos Humanos (LCA) fue publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.583 extraordinario del 12 de octubre de 2020.

De tal manera, en el contexto de los cambios que se estarían produciendo en el entorno legal venezolano, la LCA dictada por la Asamblea Nacional Constituyente en octubre de 2020, y ahora la LOZEE, constituyen las dos Leyes sobre las cuales el Ejecutivo Nacional busca apoyarse para aumentar la inversión nacional y extranjera en Venezuela.

La Ley Antibloqueo: reglas especiales para contratos o asociaciones estratégicas con el Estado venezolano

La LCA justifica su régimen en la política de sanciones económicas que se ha implementado desde organismos internacionales, algunos países y, en consecuencia, por parte del sistema financiero (artículo 1).

Inaplicación de normas rango legal o sublegal

La LCA permite la inaplicación de normas de rango legal o sublegal cuya aplicación resulte imposible o contraproducente como consecuencia de los efectos producidos por las sanciones internacionales (artículo 19).

Creación o autorización de nuevos mecanismos o fuentes de financiamiento

Conforme al artículo 23 de la LCA, a los fines de atender planes, programas o proyectos sociales o cualquier otra actividad dirigida a la implementación de políticas públicas nacionales en materia de alimentación, salud, seguridad social, provisión de servicios básicos y de otros bienes económicos esenciales, el Ejecutivo Nacional podrá crear o autorizar nuevos mecanismos o fuentes de financiamiento en cualquiera de sus formas.

Autorización para la celebración de todos los actos o negocios jurídicos necesarios para la protección de activos

A través del artículo 24 de la LCA, con el objeto impedir o revertir actos o amenazas de inmovilización, despojo o pérdida de control de activos, pasivos e intereses patrimoniales de la República o de sus entes, por efecto de la aplicación de sanciones económicas, se autoriza la celebración de todos los actos o negocios jurídicos que resulten necesarios para su protección.

Organización y reorganización de empresas del Estado

Conforme al artículo 25 de la LCA, el Ejecutivo Nacional podrá proceder a la organización y reorganización de los entes descentralizados con fines empresariales (empresas del Estado), dentro y fuera del país.

Mecanismos excepcionales de contratación

Conforme al artículo 28, con el objeto de contrarrestar el impacto de las sanciones económicas, el Ejecutivo Nacional diseñará e implementará mecanismos excepcionales de contratación, compra y pago de bienes y servicios, preferentemente de producción nacional, destinados a:

(i) La satisfacción de los derechos fundamentales a la vida, la salud y la alimentación;

(ii) La generación de ingresos, consecución de divisas y la movilización internacional de las mismas;

(iii) La normal gestión de las entidades objeto de las medidas coercitivas unilaterales y otras medidas restrictivas o punitivas que motivan la LCA, y

(iv) La sustitución selectiva de importaciones.

Medidas de impulso a la inversión privada

Conforme al artículo 29, el Ejecutivo Nacional podrá autorizar e implementar medidas que estimulen y favorezcan la participación, gestión y operación parcial o integral del sector privado nacional e internacional en el desarrollo de la economía nacional.

Tales medidas tomarán en cuenta las particularidades y necesidades específicas para el apoyo de la pequeña y mediana empresa.

Incorporación de activos privados bajo administración o gestión del Estado en un proceso productivo

De acuerdo al artículo 30, los activos que se encuentren bajo administración o gestión del Estado venezolano como consecuencia de alguna medida administrativa o judicial restrictiva de alguno de los elementos de la propiedad, que sean requeridos para su incorporación urgente en un proceso productivo, podrán ser objeto de alianzas con entidades del sector privado, incluida la pequeña y mediana empresa, o con el Poder Popular organizado, a los fines de maximizar su aprovechamiento en la producción de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades fundamentales del pueblo venezolano o para mejorar la eficiencia de las empresas del sector público.

Levantamiento de restricciones a la comercialización para determinadas categorías de sujetos

Conforme al artículo 31 de la LCA, cuando resulte necesario proteger sectores productivos fundamentales del país y los actores que participan en ellos, se autoriza al Ejecutivo Nacional el levantamiento de restricciones a la comercialización para determinadas categorías de sujetos, en actividades estratégicas de la economía nacional.

Creación e implementación de mecanismos financieros

De acuerdo al artículo 32, a los fines de proteger las transacciones que involucren activos financieros de la República y sus entidades, el Ejecutivo Nacional podrá autorizar la creación e implementación de cualquier mecanismo financiero que permita mitigar los efectos de las medidas coercitivas unilaterales y otras medidas restrictivas o punitivas que motivan la LCA, incluyendo el uso de criptoactivos e instrumentos basados en la tecnología de cadena de bloques.

Cláusulas de protección de la inversión y de resolución de controversias

Conforme a lo previsto en el artículo 34 de la LCA, la República y sus entes podrán acordar con sus socios e inversionistas, por el plazo establecido contractualmente, cláusulas de protección de la inversión y de resolución de controversias, a los fines de generar confianza y estabilidad.

Régimen sobre reserva, confidencialidad y de divulgación limitada de información

Conforme a lo previsto en el artículo 34 de la LCA, la República y sus entes podrán acordar con sus socios e inversionistas, por el plazo establecido contractualmente, cláusulas de protección de la inversión y de resolución de controversias, a los fines de generar confianza y estabilidad.

Régimen sobre reserva, confidencialidad y de divulgación limitada de información

Según el artículo 37 de la LCA, se crea un régimen transitorio en materia de clasificación de documentos de contenido confidencial y secreto destinado a proteger y asegurar la efectividad de las decisiones tomadas por el Poder Público venezolano, en el marco de la protección del Estado contra las sanciones económicas.

Aplicación preferente de la LCA

Conforme a la disposición transitoria primera de la LCA, sus disposiciones serán de aplicación preferente frente a las normas de rango legal y sublegal, incluido respecto de leyes orgánicas y especiales que regulen la materia, aun ante el régimen derivado del Decreto mediante el cual se acuerda el Estado de Excepción y de Emergencia Económica en todo el territorio Nacional.

Recapitulación

De tal manera, en resumen, la LCA busca ser el soporte institucional-legal para uno de los rasgos del nuevo modelo económico que se está impulsando desde el Ejecutivo Nacional: la celebración de contratos y alianzas estratégicas entre entes descentralizados y empresas privadas, que pueden derivarse incluso de la privatización de empresas del Estado, o mediante la restitución de activos que hoy están en manos del Estado.

La Ley de Zonas Económicas Especiales: condiciones especiales para la inversión privada en determinados espacios geográficos

Por su parte, la LOZEE fue incluida en la agenda legislativa aprobada en marzo de 2021, y constituye sin duda la Ley más importante en materia económica dictada desde la instalación de la Asamblea Nacional en enero del año pasado.

Las Zonas Económicas Especiales (ZEE) no son una novedad en el Derecho venezolano. En 2014 fue dictada la Ley de Regionalización Integral para el Desarrollo Socioproductivo de la Patria, conforme a la cual se crearon mediante Decreto, por ejemplo, las Zonas Económicas Especiales del Municipio Palavecino y del Municipio Iribarren del estado Lara.

El doble objeto de la Ley

Conforme al artículo 1 de la Ley, ésta tiene un objeto doble: (i) constituye el marco normativo para la creación, organización, funcionamiento, administración y desarrollo de las ZEE y (ii) crea los incentivos económicos, fiscales y de otra índole que resulten aplicables en esas ZEE.

El primer objeto de la Ley requiere su concreción a través de Decretos a ser dictados por el Presidente de la República. El segundo objeto de la Ley requerirá (i) que los órganos competentes sobre esos incentivos dicten la reglamentación que los concrete y (ii) las reglas contenidas en el “Convenio de actividad económica”.

La Ley como base de regímenes legales especiales

El rasgo esencial de la Ley es que establece las bases de regímenes legales especiales para la actividad económica en algunos sectores económicos de determinadas zonas geográficas. Por ello, si bien es una Ley de alcance nacional, en realidad sólo resultará aplicable en aquellos espacios geográficos que sean definidos por el Presidente de la República mediante Decreto. Una consecuencia de ello es que sólo resultará aplicable a las personas, naturales o jurídicas, que desarrollen actividades en el espacio geográfico definido por cada Decreto presidencial.

La creación de la Zona Económica Especial

La ZEE sólo puede ser creada por Decreto del Presidente de la República, previo informe presentado por los Ministerios del Poder Popular con competencia en materia de planificación, economía y finanzas, así como de aquellos con competencia en las materias relacionadas con las actividades previstas para la ZEE (artículo 7). Así, Gobernadores y Alcaldes no podrán crear ZEE bajo el régimen de la LOZEE.

Sectores y actividades que pueden tener lugar en la Zona Económica Especial

El artículo 12 de la Ley señala los sectores y actividades sobre los cuales puede organizarse la ZEE: (i) industrial; (ii) tecnología; (iii) servicios financieros; (iv) servicios no financieros, y (v) producción agroalimentaria. Por ello, según señala esa norma, el tipo de ZEE se definirá a partir de los rubros o actividades acá establecidos y de cualquier otro sector y actividad, que se consideren necesarios para el desarrollo del país.

En todo caso, el mismo artículo 12 señala que la ZEE puede ser establecida sobre cualquier otro sector y actividad, que se consideren necesarios para el desarrollo del país.

El Convenio de actividad económica

El “Convenio de actividad económica” es el contrato celebrado entre el inversionista y la Superintendencia Nacional de Zonas Económicas Especiales (SUNAZEE), que contempla los incentivos económicos, fiscales, financieros y de otra índole previstos en la Ley, así como los requisitos de desempeño, metas, inversiones comprometidas y demás obligaciones que deben ser cumplidas (artículo 4.2).

¿Cuándo aplica el régimen derivado de la LOZEE?

De lo expuesto, se deriva entonces que la aplicación del régimen derivado de la LOZEE se requiere: (i) que el Presidente haya dictado un Decreto de creación de una ZEE; (ii) que el inversionista opere en alguno de los sectores y actividades sobre los cuales puede organizarse la ZEE: (a) industrial; (b) tecnología; (c) servicios financieros; (d) servicios no financieros, (e) producción agroalimentaria, (f) u otro que se consideren necesarios para el desarrollo del país, y (iii) que el inversionista haya celebrado con la SUNAZEE un Convenio de actividad económica.

Incentivos en las ZEE

La Ley prevé un conjunto de incentivos (i) fiscales, (ii) aduaneros, (iii) administrativos, (iv) educativos, (v) turísticos, (vi) financieros y (vii) cambiarios, cuyos alcances y límites serán determinados por Decretos, Resoluciones y Providencias, y que pueden ser aprovechados por quienes (i) ejecuten proyectos de participación en las ZEE y (ii) hayan suscrito el respectivo Convenio de actividad económica (artículo 27).

De la Ley Antibloqueo a la Ley de Zonas Económicas Especiales

Como puede observarse, la LCA y la LOZEE parten de una misma premisa, promover la inversión privada, con enfoques diferentes.

La LCA busca establecer unas reglas especiales para la celebración de contratos y alianzas estratégicas entre entes descentralizados y empresas privadas, que pueden derivarse incluso de la privatización de empresas del Estado, o mediante la restitución de activos que hoy están en manos del Estado.

Por su parte, la LOZEE establece las bases -a ser complementadas mediante otras regulaciones- para que en espacios geográficos determinados existan unas condiciones especiales que favorezcan la inversión extranjera y nacional, sea que esa inversión se materialice o no a través de convenios o asociaciones estratégicas con el Estado venezolano.

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