Solo un porcentaje minúsculo de las 5.400 Zonas Económicas Especiales registradas en todo el mundo tuvo un éxito rotundo, y el contexto de la economía venezolana no da ningún incentivo para pensar que Venezuela pueda entrar a ese selecto grupo en con la nueva ley aprobada por el Parlamento
En medio del aparente «abrir de ojos» del gobierno de Nicolás Maduro para reenfocar su política económica, las propuestas e ideas no han faltado. Los problemas, en su lugar, se centran más en la efectividad y la coherencia que tienen estas iniciativas.
Los intentos por otorgar un mayor protagonismo a la empresa privada y a las inversiones extranjeras están allí, pero no garantizan éxito de ningún tipo y en algunos casos, más bien, generan pronósticos poco optimistas.
Esto es lo que ocurre con el Proyecto de Ley Orgánica Sobre las Zonas Económicas Especiales, documento aprobado en primera discusión el pasado mes de junio por la Asamblea Nacional (AN) administrada por el chavismo.
La propuesta surgida en el seno del parlamento expone una serie de artículos que intentan hacer énfasis en la necesidad de recuperar la industria venezolana, para lo que se ofrecerían estímulos que facilitaran este proceso.
«Son espacios territoriales de inversiones productivas nacionales y extranjeras a partir de estímulos económicos (fiscales, financieros y aduanales), confianza, seguridad jurídica y políticas económicas coherentes», resalta el instrumento jurídico sobre las Zonas Económicas Especiales.
Sin embargo, el contexto de la economía venezolana y el estado actual de la industria no hacen suponer que la aplicación de la ley será exitosa, especialmente porque Venezuela carece de una política industrial coherente que permita definir las directrices necesarias para el crecimiento de la industria.
No solo eso, sino que la ley no es realmente innovadora, pues las Zonas Económicas Especiales existen desde mucho antes bajo diversas denominaciones, con un éxito más que cuestionable.
Al ampliar el mapa y ver los casos de este tipo de actividades industriales privilegiadas, los resultados son similares. El marco internacional tiene contados ejemplos de éxito con las zonas especiales y todo parece indicar que las políticas económicas e industriales sanas son un mejor camino a tomar.
Estas son algunas de las conclusiones presentadas por el economista Juan Carlos Guevara en su ensayo titulado «Del Inusitado Encanto de las Zonas Económicas Especiales», elaborado desde el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IIES) de la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB).
Novedad solo en el papel
El analista recuerda que Venezuela no estrenará sus Zonas Económicas Especiales, pues estos modelos de actividad industrial son viejos conocidos. No en vano, el Reporte Mundial de Inversiones (WIR, por sus siglas) de 2019 señalaba la existencia de 14 en el país.
«La razón es simple: dentro de la definición de Zonas Económicas Especiales se incluyen los parques industriales y los puertos libres o zonas francas. Ambas han sido empleadas en el país, por cierto, con resultados más bien lamentables», recalcó.
Enfatiza, entonces, que no es necesario mirar demasiado lejos para apreciar las pruebas del fracaso, o al menos muy moderado éxito, que han tenido estas propuestas. Los puertos libres de Nueva Esparta y Paraguaná se encuentran prácticamente abandonados en la actualidad.
Pronóstico poco alentador
Por otra parte, el documento de Guevara intenta aproximarse a la situación de estas zonas especiales con estadísticas que alarmarían al chavismo por la reducida tasa de éxito que han presentado históricamente.
De acuerdo con cifras del mismo WIR de 2019, solo un 13% de las 5.400 Zonas Económicas Especiales registradas a nivel mundial se encuentran completamente ocupadas u operativas, mientras que un 22% refleja un uso suficiente. Frente a estos niveles de ocupación, se estima que 47% son subutilizadas o están vacantes.
Por lo tanto, Guevara cuestiona la postura del Parlamento enfocada en la creación de nuevas leyes para el país que tratan de normar las actividades industriales en zonas económicas privilegiadas.
El ensayo recalca las motivaciones que suelen tener los gobiernos para constituir una Zona Económica Especial: motivaciones políticas, tributarias y de políticas económicas. La que se elija depende del contexto del país y del Gobierno que la implemente, sin embargo, la raíz de la implementación de estas medidas podría explicar en muchos casos los fracasos.
Dicho esto, indistintamente de la razón para crear estas zonas, la historia indica que, contrario a lo que se pueda pensar, no existe una relación entre los incentivos fiscales otorgados por los gobiernos y el crecimiento industrial en las Zonas Económicas Especiales.
«La razón aparente está relacionada a la intensa competencia que existe entre países por atraer inversión extranjera directa, ya que todos suelen usar similares incentivos fiscales», razona Guevara.
Por este motivo, considera irracional que la ley en la que trabaja el Parlamento contemple ofrecer devoluciones totales o parciales de impuestos a las importaciones, además de Impuesto Sobre La Renta (ISLR) e incluso del Valor Agregado (IVA) hasta por 10 años.
«En el mejor de los casos, estos incentivos igualarán las condiciones fiscales especiales que son comunes en otras zonas especiales ya existentes, y con las que se tendrá que competir por la atracción de las inversiones», insiste.
Por otra parte, añade que la creación de Zonas Económicas Especiales no son un sinónimo de la inversión extranjera directa, así como su no existencia no es una limitante para atraer este tipo de inversiones.
Puntualiza también que las zonas diseñadas en total aislamiento de la actividad económica de su entorno están destinadas al fracaso. Es decir, la planificación al momento elegir crear una zona especial debe tener en cuenta al entorno país y ofrecer prioridad a los proveedores locales para el trabajo en equipo. En otras palabras, depender menos de la importación y centrarse en el mercado local.
¿Qué necesitan las Zonas Económicas Especiales?
Guevara también elaboró una lista de elementos fundamentales para el éxito de las Zonas Económicas Especiales, entre los cuales destaca que sean coherentes con las políticas económicas del país en el que se implementen.
En este sentido, acota que el Estado venezolano debe diseñar una política industrial de cobertura nacional funcional, para posteriormente identificar dónde y por qué se debe promover la creación de estos espacios.
Sin embargo, lo que parece ocurrir en este caso es que el Parlamento confunde el establecimiento de estas zonas con la elaboración de una política industrial, un grave error teniendo en cuenta que el gobierno de Nicolás Maduro, lejos de poseer una estructura industrial funcional, ha contribuido con el cierre del 80% de las industrias del país y ha propiciado que el 20% restante opere a una quinta parte de su capacidad.
«La realidad es que no es posible determinar si existe actualmente una política industrial en Venezuela, pero vender este proyecto de ley como política industrial es absolutamente desacertado», sentenció Guevara.
Además, subraya que las zonas especiales deben planificarse teniendo en cuenta la recuperación de los costos que genera un espacio geográfico exento de impuestos y con altos costos operativos.
«No basta con atraer inversiones y generar empleos directos e indirectos sino también asegurarse de que el crecimiento generado cubra los costos de construcción y operación de la propia zona, así como los ingresos fiscales cedidos; todo en un período prudencial de recuperación de la inversión», sostiene.
Otro aspecto que propone es que deben ser administradas por el sector privado, puesto que las estadísticas indican que el 60% de los casos exitosos surgen de la gestión privada, generalmente bajo la figura de concesiones otorgadas por el Gobierno.
No obstante, el artículo 15 del proyecto de Ley aprobado por la AN indica que se establecerá una operadora para estas zonas, denominada Oficina Nacional de las Zonas Económicas Especiales y adscrita a la Vicepresidencia de la República; por lo que será enteramente operada por el Estado.
Finalmente, apunta la participación de universidades nacionales e internacionales, así como cualquier otra institución «proveedora de conocimiento» que facilite la generación de nuevas fórmulas y también otorgue los mecanismos para su difusión a nivel nacional, mediante programas de estudio.
Con todos estos puntos puestos a consideración, Guevara aclara que el tema es incierto aún, pero invita a la reflexión sobre las oportunidades y retos en un contexto de cambios industriales globales, ya que el mundo avanza hacia una IV Revolución Industrial centrada en la tecnología y la digitalización.
«El proyecto de ley debería generar un amplio debate sobre la política industrial necesaria en estos momentos de tanta incertidumbre, antes de promover iniciativas parciales que, al carecer de una visión amplia, están llamadas al fracaso y al despilfarro de recursos y oportunidades», concluyó.
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